Fortfarande efter 20 år står jämställdhetspolitiken och stampar. Könade maktrelationer mellan kvinnor och män har förvandlats till en administrativ rutin på tjänstemannanivå. I en text ur Ord&Bilds byråkratinummer, nr 1 2017, med högaktuell bäring på jämställdhetsdebatten i kölvattnet efter metoo-kampanjen, efterlyser Kerstin Alnebratt och Malin Rönnblom nya sätt att styra det gemensamma, där politikerna, inte byråkratin, formulerar politikens riktning.
Av Kerstin Alnebratt och Malin Rönnblom
Vi kunde ha börjat med Trump. Eller med Brexit. Eller med det som kallas flyktingkrisen. Med att politiken verkar ha slagit över i moralism och en längtan efter starka ledare helst utan politisk erfarenhet. Det är det postpolitiska tillståndet vi brottas med, och vi har valt att fördjupa oss i svensk jämställdhetspolitik som exempel.
Vi tycker oss se en utveckling där feministiska frågor, transformerade till jämställdhetspolitik inom ramen för det politiskt görbara, alltmer kommit att reduceras till ett byråkratiskt hantverk fyllt av metoder och rutiner istället för en strävan efter radikal samhällsförändring. Politiken har abdikerat i jämställdhetsfrågan och vi undrar var den politiska viljan har tagit vägen. Vad har hänt och vad händer med feminismen, med jämställdheten och med politiken i stort?
Vårt gemensamma arbete bottnar inte bara i oro för att det feministiska verkar ha försvunnit ur jämställdhetspolitiken utan också i en oro över demokratins tillstånd i en tid där politiska frågor allt mer tenderar att outsourcas. Där föreställningar om de självklart rätta lösningarna tenderar att ersätta en politisk diskussion om vilka dessa lösningar bör och kan vara. Hur är det möjligt att arbeta för radikal samhällsförändring när politiken verkar ha dragit sig tillbaka till förmån för en byråkrati som får ansvara för att upphandla både de bästa lösningarna och deras genomförande?
Jämställdhetspolitiken fick fungera som fallstudie i arbetet med boken Feminism som byråkrati (2016) för att förstå hur politiken har förändrats och hur det kan komma sig att det blivit så svårt att artikulera motstridiga intressen i ett politiskt system som i grunden just bygger på detta. Vi utgår från feminismen – en mångfacetterad politisk rörelse som i många former strävar efter radikal samhällsförändring; för rättvisa mellan kvinnor och män. En politisk rörelse i betydelsen att den utgår från och artikulerar sina krav i termer av motsättningar – i detta fall könade motsättningar – och en rörelse som sedan 1970-talet (delvis) har kanaliserat sina krav genom politikområdet jämställdhet. Att göra jämställdhet till ett politikområde blev ett sätt att institutionalisera den feministiska rörelsens krav, vilket delvis strömlinjeformade, vissa skulle säga koopterade, dem. Men den åstadkom resultat på arbetsmarknaden, i skattelagstiftningen, i sexualpolitiken och när det gäller representation, för att nämna några exempel. Samtidigt har den (självklart) inte lyckas kanalisera alla feminismers krav. Kvinnors löner och arbetsvillkor, våld, hat och hot på nätet och i hemmen, fördelning av omsorgsarbete i de heterosexuella familjerna men också på arbetsplatser – det återstår mycket, men ändå. Ett politikområde som levererat men som på något sätt stannat upp och som idag mest handlar om enstaka symbolfrågor som föräldraförsäkringen och kvotering till bolagsstyrelser. Vilket är konstigt för egentligen borde det blivit precis tvärtom efter 1994. Det året presenterades nämligen den nya strategin för jämställdhetspolitiken – jämställdhetsintegrering.
Istället för att vara en sidofråga som allt som oftast blev ett tillägg i efterhand skulle jämställdheten in i det ordinarie; in i alla andra politikområden. Inga beslut skulle fattas utan en rejäl jämställdhetsanalys. Arbetsmarknadspolitiken, utbildningsfrågorna, skattelagstiftningen – inga förslag skulle kunna läggas utan att konsekvenserna för kvinnor och män analyserats – och det skulle särskilt gälla vid större strukturförändringar. En radikal ambition där alla ministrar för alla politikområden också skulle bli jämställdhetsministrar. Men riktigt så blev det inte. Gång på gång lanseras nya projekt för att implementera jämställdhetsintegrering i offentlig verksamhet, men strategin verkar inte fastna. Orsakerna är flera men framför allt menar vi att bristen på det vi kallar för politisk infrastruktur samt formerna för styrning är centrala för att förstå hur en reform som alla politiska partier varit överens om fortfarande efter mer än 20 år är föremål för återkommande initieringsprojekt.
I den jämställdhetspolitiska propositionen från 1994, som kan läsas som en kraftfull ambitionshöjning och där jämställdhetsintegrering presenterades som den genomgripande strategi som skulle förflytta jämställdhetsfrågorna från periferin till centrum, fanns ingen form för genomförande. Den enda förvaltning som infördes för den nya jämställdhetspolitiken var en särskilt sakkunnig på varje länsstyrelse, utan särskilda resurser, och en aldrig sinande ström av tillfälliga projekt. Jämställdhetspolitiken har i stora delar saknat en traditionell byråkrati i form av förvaltningsstruktur. Istället har arbetet med jämställdhetsintegrering i mångt och mycket blivit ett projektdrivet arbete som bedrivs långt ut i myndigheters och kommuners tjänstemannastruktur istället för att vara en del av det ordinarie analysarbetet på politisk nivå i regeringskansliet eller i kommunhuset.
I den politiska sfären reducerades ansvaret för jämställdhetspolitiken successivt till att sätta mål, där det övergripande målet formulerades i termer av att Kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett mål som få haft några invändningar emot och som stått sig över regeringsskiften, men också ett mål som är formulerat i påfallande generella termer och där glappet till politikens genomförande blir stort. Denna typ av målformuleringar ligger dock i linje med målstyrning som styrmodell vilket inte är så konstigt. Offentlig verksamhet kopierade marknadsinspirerade styrformer i rasande takt under 1990-talet och här är jämställdhetspolitiken inget undantag. För effektivitetens skull, hette det, men det innebar också att man slapp, eller inte längre kunde, vara konkret och tydlig med vad som skulle göras. Det blev istället ett ansvar för förvaltningar på myndigheter och i kommuner att ”översätta” målen till konkret verksamhet, men med dessa övergripande målformuleringar blev det också upp till byråkratin att formulera politikens riktning. Låt oss ta Pensionsmyndigheten som exempel för att visa vad vi menar.
Strategin är jämställdhetsintegrering och målet är att kvinnor och män ska ha samma makt att påverka samhället och sina egna liv. Regeringen riktar därför ett uppdrag till pensionsmyndigheten att jämställdhetsintegrera sin verksamhet. Uppdraget är att myndigheten ska säkerställa att deras verksamhet bidrar till att uppfylla de jämställdhetspolitiska målen. För Pensionsmyndigheten blir det andra delmålet (det finns idag sex delmål), som handlar om ekonomisk jämställdhet, särskilt angeläget. Delmålet är formulerat med samma svepande penseldrag utan möjlighet att utläsa vari problemet består: ”Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.”
Om ekonomisk självständighet livet ut vet Pensionsmyndigheten mycket. De vet exakt hur stora skillnaderna är mellan män och kvinnors pensioner och vad det beror på, hur det skiljer sig mellan grupper inom grupperna på grund av skillnader när det gäller bland annat yrke, löneläge, deltidsarbete och ansvar för barn. Myndigheten vet också att när personer väl kommer till dem för att få ut sin pension är skadan redan skedd, då är valen redan gjorda. ”Det är inte vi som borde ha detta uppdrag, utan Försäkringskassan”, säger Pensionsmyndigheten. Med alla rätt, kan man tycka, men vi frågar oss ändå om det verkligen är Försäkringskassan som kan ta det ansvaret?
Visst kan Pensionsmyndigheten göra en del, liksom Försäkringskassan, men om uppdraget är att se till att pensionsutbetalningarna blir mer jämställda skulle något helt annat krävas. Då handlar det om lönebildning i stort, värdering och organisering av arbete i kvinnodominerade sektorer, att alla delar lika på omsorgsarbete och/eller ett nytt pensionssystem. Och det kan ingen myndighet i världen klara. För det krävs politiska beslut som handlar om (om)fördelning av resurser, och just de där analyserna som efterlystes redan 1994. Analyser som kan ligga till grund för politikbildning, där partierna utifrån olika ideologiska positioner kan komma fram till olika lösningar. Istället blir det upp till en enskild myndighet att göra sitt bästa för att integrera jämställdhet utan att det innebär någon genomgripande omprioritering av resurser. Maktfrågan – könade maktrelationer mellan kvinnor och män – förvandlas till en administrativ rutin som i bästa fall ser till att kvinnor och män bemöts lika när de kontaktar myndigheten.
Idag har jämställdhetspolitiken mer eller mindre reducerats till byråkrati. Alla – inte minst alla politiska partier – är överens om att det är viktigt med jämställdhet och om de politiska målen, samtidigt som det är svårt att urskilja vilka problem det är som jämställdhetspolitiken ska lösa. Vad är det som måste förändras? Vi menar att (jämställdhets)politiken alltför ofta saknar ett artikulerat varför, saknar politiskt formulerade problem som utgångspunkt för politikbildning. Istället har politiken landat i ett ganska lamt att, att något ska göras, och det att:et är idag allt som oftast just att jämställdhetsintegrera verksamheten. En jämställdhetsintegrering frikopplad från all form av problemformulering, där istället väldigt generellt hållna mål ska vägleda arbetet. Mål som också de blir hängande i luften utan att bottna i uttalade problem, konkretion och tydlighet om vad som ska göras. Vilket leder till ett cirkelresonemang där både uppdraget och målet blir att jämställdhetsintegrera verksamheten utan att riktning och innehåll preciseras.
Det är just här vi menar att politiken har upphört att vara politisk. Vi menar också att detta framför allt grundas i politikens förändrade styrformer där målstyrningen förhindrar möjligheterna att formulera ett politiskt varför, en politisk argumentation som tar sin utgångspunkt i könade orättvisor. Låt oss säga att vi hade en kakfabrik istället för en myndighet, där vi satte mål för verksamheten. Dessa mål kunde handla om kundnöjdhet, försäljningssiffror och produktionsbortfall i form av brända plåtar. Förmodligen skulle denna typ av styrning fungera alldeles utmärkt för en verksamhet vars främsta syfte är att generera vinst till ägarna. Problemet är bara att politik inte är en kakfabrik och att samhällsförändring inte kan jämställas med produktion av kakor. Med den efterfrågade effektiviteten som de marknadsinspirerade styrmodellerna skulle föra med sig kom också andra logiker än de som tidigare präglat politiken, men om detta talades det väldigt lite. De nya styrformerna kom att bli de självklara svaren på hur politik skulle göras, samtidigt som de i sig behandlades som opolitiska rutiner. Det finns anledningar till varför detta skifte skedde, från behovet av effektivisering i offentlig sektor till inträdet i EU och inrättande av partnerskap och andra nya former för styrning samt ett allt mer rörligt globalt kapital. Viktigt är dock att detta inte var en partipolitisk prioritering av den sittande regeringen 1994. Snarare kom förändringen av politikens styrning på något sätt smygande och kan nästan karaktäriseras som ”bortom-ideologisk”. Ibland undrar vi om politikerna insåg vad det var som höll på att hända. När effektivitet inte kunde mätas i brända plåtar eller flest snutna barn följde de ständiga utvärderingarna som ett brev på posten. Tilliten till professionerna försvann och ersattes av kontrollmekanismer med utarmning, inte sällan av just kvinnodominerade yrkesgrupper.
Inom ramen för jämställdhetspolitiken blir Pensionsmyndighetens uppdrag att jämställdhetsintegrera för att nå mål de inte rår över ett exempel på närmast obefintlig men dock obeveklig styrning. Det blir upp till myndigheten själv att hitta ett utrymme där de åtminstone kan göra något alltmedan skillnaden i pensionsnivåer kvarstår. Vi menar att dagens former för styrning har inneburit en avpolitisering av det politiska. Att de motstridigheter som bör finnas i politiken har tynat bort till förmån för en förvaltning av självklart goda målsättningar. Att utrymmet för ifrågasättande radikalt har minskat, och att byråkratin eller förvaltningen har fått ta över ansvar och uppgifter som tidigare var politikernas. Den centrala idén om uppdelning mellan politiskt beslutsfattande och politikens genomförande har suddats ut, och förvaltningen får successivt härbärgera det som politiken inte längre utför. Tyvärr menar vi att detta inte bara gäller jämställdhetspolitiken. Jon Pierre och Göran Sundström har visat på vad som hänt inom ramen för tillväxtpolitiken. Sjukvårdspolitiken, utbildningspolitiken och kulturpolitiken kan uppvisa likande mönster. Det hade varit av stort intresse att jämföra utvecklingen av antalet sjukvårdspersonal med antalet sjukvårdsbyråkrater bara för att hantera de nya styrsystem som i rasande takt infördes under 1990-talet. Samma sak gäller inom kulturområdet. Med en stark konstnärlig idé kommer man långt. Åtminstone om man är en fena på att förhålla sig till för dagen gällande buzz words, avtalsskrivande och ständiga utvärderingar.
Som vi ser det borde jämställdhetspolitiken vara ett vittomfattande politikområde som utgår från anspråk på rättvisa och solidaritet. Istället ser vi en politik som i stor utsträckning reducerats till ett byråkratiskt uppdrag. Helt enkelt ett bra exempel för att visa på hur förvaltning som politik har smält samman med det politiska, för att använda Chantal Mouffes (2013) tänkande om politik och det politiska.
För Mouffe är politiken ramverket, organiseringen, institutionerna, medan det politiska är möjligheten att artikulera konflikter eller motsättningar. Dagens politik präglas allt mer av en brist på det politiska. Delvis har detta att göra med nya former för styrning, det som ofta kallas skiftet från government till governance, från tydliga, ofta hierarkiska, former för beslutsfattande till lösligare konstellationer; nätverk och partnerskap, där privata (framför allt marknadens) aktörer ges ett allt större utrymme och där målstyrningen också finns med som en del. Idén om motstridiga intressen får stå tillbaka för tanken om att vi alla arbetar tillsammans för allas bästa, där ingen har större inflytande än någon annan. Mouffe kallar detta för painfree politics, att maktrelationer mellan olika grupper suddas ut när utgångspunkten är att vi alla vill samma sak. Som målet för jämställdhetspolitiken: att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Alla är överens om att så ska det vara, men om varför det inte är så sägs i princip inget. Därmed blir det också otydligt vad som behöver göras för att nå det önskade tillståndet och styrningen blir oklar. Det blir svårt att veta vilka beslut som borde fattas, av vem och hur? Än mindre går det att ställa någon till svars.
Istället ser vi en form av styrning på avstånd, att genomförandet av politiken läggs ut så långt som möjligt från dem som har formellt ansvar, som när ansvaret för jämställdhetsintegrering hamnade långt ut i förvaltningsorganisationer och där formuleras som projekt som bedrivs av inhyrda konsulter. När detta också kombineras med vad Michel Foucault kallar för självstyrning, att det parallellt skett en individualisering av politiken som gör alla till enskilt ansvariga för sin framgång, eller sitt misslyckande, blir det inte mycket kvar av det som borde vara politiskt. Politiken har då förlorat sin kollektiva dimension och det som i mångt och mycket återstår är både politiker och tjänstemän som strävar efter att göra de rätta sakerna. Det är det vi menar när vi säger att politiken abdikerat från jämställdheten och blivit byråkrati. Det politiska ansvaret för samhällsförändringen, för att stå för det politiska, för viljan, riktningen och problemformuleringen har successivt försvunnit ut i byråkratin. Och den analys av könade orättvisor som enligt 1994 års jämställdhetspolitiska proposition skulle genomföras har ersatts med en ständig längtan efter mer kunskap. Mer kunskap om jämställdhet. Mer kunskap om jämställdhetsintegrering. Mer kunskap om mål och strategier men där intressekonflikter lyser med sin frånvaro, för det är inte kunskapen om samhällsproblemen som efterlyses utan om lösningarna och de rätta metoderna. Överhuvudtaget har analyser av hur problemen ser ut gått förlorat. I avsaknad av förvaltningsorganisation har ansvaret för att följa (o)jämställdheten på arbetsmarknaden, av ohälsan, i utbildningssystemet och på andra områden uteblivit. Utan relevant kunskapsunderlag blir det svårt att formulera konkret politik. När dessutom ingen har till uppdrag att följa upp gjorda satsningar på könsrelaterat våld, jämställdhetsintegrering av myndigheter eller vad det nu må vara, går det heller inte att veta vad som fungerar och vad som inte gör det. Allt blir en del av politiken men inget blir politiskt, för att återgå till Mouffe.
Det finns dock en risk att ”politiken” tenderar att få en dålig klang. Institutioner, det organisatoriska ramverket och de aktörer som håller detta samman, byråkratin om man så vill misskrediteras. Det politiska blir ”det fina”, det vi saknar och efterfrågar. Själva ordet byråkrati bär ofta med sig negativa konnotationer. Något med stoltheten i att vara statstjänsteman – ovälden, kunskapen – har gått förlorat. Detta trots att myndighetspersoner har som uppdrag att värna om demokratin och om det gemensamma, men allt mer får fokusera på att omvandla det offentliga till något som går att köpa och sälja. Vad betyder det att mången tjänstemans mest centrala kompetens idag bör vara upphandling? Vad betyder det att vi använder uttrycket in-house för att tala om något som en statlig förvaltning eller myndighet har ansvar för? Vi tror att det finns en överhängande risk för att tilltron till tjänstemännens profession har gått förlorad, och att byråkratin som organisation genomsyras av en rädsla av att göra fel. Att enskilda individer inte längre vågar stå upp för sitt myndighetsuppdrag med rädsla för att bli anklagad för att göra fel, och istället överlåter byråkratin till externa konsulter. Men den byråkrati som överlåts är också en byråkrati som har fått ansvar för att formulera politiska lösningar, när politikerna har abdikerat. Och här ser vi framför oss ett scenario där externa konsulter allt mer både formulerar och genomför politik.
Det vi menar är att både organiseringen av och styrlogikerna i förvaltningen i högsta grad är en politisk fråga. Vi menar att politiken för att bli politisk måste innehålla alla delar, politiskt ansvarstagande inte bara för problemformulering och konkret inriktning utan också för en fungerande förvaltning som kan stå för långsiktighet, kunskapsuppbyggnad och integritet. Precis där blir byråkratin politisk. I uppdraget att organisera för förändring. När det saknas blir (i det här fallet) jämställdhetspolitiken opolitisk. När uppdraget till byråkratin blir att formulera vägar till alltför abstrakta mål tappas kopplingen till bred politik som kräver insatser i olika delar av samhället. Istället blir det enskilda byråkrater som ska ”ha ett jämställdhetsperspektiv”. Vi vill ha en byråkrati som en förlängd arm för det politiska, men som inte ersätter det politiska. En byråkrati som också kan härbärgera motsättningar. Kunskapen ska finnas i byråkratin för att genomföra – inte ersätta – det politiska.
Vi tror inte att det går att gå tillbaka till något bättre tillstånd från förr. Till tiden innan det som ofta går under samlingsnamnet New Public Management introducerades. Men vi tror att det går att lära av förr, och av idag, för att hitta nya sätt att styra det gemensamma. Framförallt vill vi se politiska partier som formulerar samhällskritik, visioner om hur det kunde vara istället, och som kommer med konkreta förslag på förändring. Förslag som en spänstig förvaltning kan sätta tänderna i och börja arbeta för att förverkliga. Politiken – politikerna – kan öppna upp för det politiska i byråkratin. Det politiska blir då att slå vakt om just utrymmet för motsättningar.
Referenser:
Alnebratt, Kerstin och Malin Rönnblom. 2016. Feminism som byråkrati. Jämställdhetsintegrering som strategi, Leopard.
Mouffe, Chantal. 2013. Agonistics. Thinking the world politically, Verso.
Pierre, Jon och Göran Sundström. 2009. Samhällsstyrning i förändring, Liber.